2023-01-05 14:18:57
2022年9月2日，十三屆全國人大常委會第三十六次會議表決通過了新修訂的《中華人民共和國農產品質量安全法》（下文簡稱農產品質量安全法）。農產品質量安全法作為完善食品安全監(jiān)管制度的頂層設計，其對農產品生產環(huán)節(jié)的特殊考慮既體現(xiàn)于自身的多元立法目的和分類制度設計，也包括與側重市場監(jiān)管的食品安全法的可銜接與協(xié)調性。
“從農場到餐桌”的全程管理與人人有責是保障食品安全的基本原則。我國食品安全監(jiān)管則是基于農產品離開產地進入銷地的“三前三后”判定，保留了農業(yè)農村部門和市場監(jiān)管部門的分工。
一方面，作為面向農產品生產環(huán)節(jié)的單行立法，農產品質量安全法強調了生產者的主體責任，且人人有責。換句話說，無論生產規(guī)?；蚪M織形式如何，農產品的生產者均需履行保障農產品安全的法定義務。另一方面，新修訂的農產品質量安全法對農產品經營設定了安全義務和法律責任，但此“經營”的范圍限于“三前（食用農產品從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進入批發(fā)、零售市場或者生產加工企業(yè)前）”，比如游走在各地收集農戶產出的菜販子。這體現(xiàn)了農產品質量安全法與食品安全法的銜接，即食用農產品的市場銷售遵循食品安全法。一如農產品質量安全法第75條規(guī)定，《中華人民共和國食品安全法》對食用農產品進入批發(fā)、零售市場或者生產加工企業(yè)后的違法行為和法律責任有規(guī)定的，由縣級以上地方人民政府市場監(jiān)督管理部門依照其規(guī)定進行處罰。
田間地頭依舊是食源性農產品的主流源頭，農產品質量安全法通過整合現(xiàn)有的實踐經驗，從“監(jiān)測——評估——標準”的制度安排保障了監(jiān)管的科學性和實際性，以“產地——生產——銷售——監(jiān)督”的制度安排明確了自我監(jiān)管與官方監(jiān)管的分工。一是農產品生產環(huán)節(jié)的投入品涉及農藥、獸藥、飼料等不同產品，其使用規(guī)范需生產經營者和執(zhí)法者一并考慮《農藥管理條例》《獸藥管理條例》等的關聯(lián)要求。二是農產品生產易受環(huán)境因素的影響，如氣候炎熱對于蟲害及其防控的影響。因此，縣級以上地方人民政府在開展農產品質量安全工作時也要考慮因地制宜，如通過地方性立法加強對農業(yè)投入品的使用監(jiān)管。三是為了保障食用農產品安全，此次立法的制度設定也有推陳出新，如優(yōu)化了監(jiān)督抽檢及其監(jiān)測作用，新增了承諾達標合格證和信用監(jiān)管制度。這些制度的科學構建仍需進一步的立法細化，尤其是涉及不同部門或層級的分工合作要求。
與食品安全法相比，農產品質量安全法的一個特殊之處是對質量的雙重考量。一方面，與食品安全相關的質量是食用農產品入市銷售的底線要求。這可借助強制執(zhí)行的農產品質量安全標準來確保生產經營者的合法合規(guī)性。另一方面，質量的差異化在于滿足消費者的不同需求。因此，農產品質量安全法針對優(yōu)質農產品設立了質量標志制度。作為制度的頂層設計，農產品質量安全法既考慮了安全性質量的統(tǒng)一性，也考慮了梯次性質量的多元性。
“食品安全人人有責”。食用農產品的安全保障也遵循這一原則，且凸顯源頭治理的重要性。為此，新法不僅通過生產者的主體責任確?！鞍踩称樊a出來”，通過監(jiān)管者的分工合作確?！笆称钒踩艹鰜怼?，而且針對多元參與，完善了制度設計。這些制度包括農業(yè)主管部門負責的投訴舉報，犯罪行為的先刑后行以及從刑事轉向行政的銜接，針對農業(yè)生產違法侵權的公益訴訟、新聞媒體的公益宣傳與輿論監(jiān)督、農產品質量安全信息員等制度。
從靜態(tài)法制到守法、執(zhí)法、司法、監(jiān)督等動態(tài)法治，上述多元參與可以在現(xiàn)有的實踐中整合農產品質量安全保障的新議題，如人民檢察院通過民事或行政公益訴訟來分別督促生產者和監(jiān)管者履行農產品質量安全法規(guī)定的法定義務。同時，鑒于農業(yè)生產的場所特殊性、流通復雜性，不同主體之間的合作也要與時俱進。例如，農產品流通涉及“收”“儲”“運”多個環(huán)節(jié)，且有糧食、肉制品、乳制品、生鮮果蔬等不同分類。如何加強“收”“儲”“運”監(jiān)管，并借助合格證、追溯等來明晰各主體的責任歸屬，尚需結合新修訂農產品質量安全法的實施帶來的新契機，探索合作之道。
（作者系中國人民大學食品安全治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員）
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